根据美国IEEPA法案，总统可以调查、管理或干脆禁止涉及受制裁实体的一系列活动(特别是包括付款)，并可以冻结该实体的资产，从而禁止与外国实体对这些资产进行所有交易。
【天空社】短视频应用抖音的海外版——TikTok目前陷入了严重的困境，因为美国官员和监管机构对TikTok收集和分享用户数据的前景感到担忧，甚至担心威胁美国国家安全。为此，特朗普政府可能会采取行动，将TikTok赶出美国市场。
当地时间周日，美国财政部长史蒂文·姆努钦(Steven Mnuchin)明确表示：“TikTok不能停留在目前的模式，因为它有可能将危及1亿美国人的信息安全。美国总统可以强制其出售，也可以封禁这款应用。”
那么，美国行政部门能否强制其中国母公司字节跳动出售TikTok?特朗普是否可以直接下令封禁它?封禁令会产生什么样的实际影响?字节跳动是否可以就上述裁决提起诉讼?
在参考法律界人士的观点后，本文下面整理出具体解释：
1、美国行政部门能否强制字节跳动出售TikTok？
可以。这里相关法律框架涉及的行政部门是美国外国投资委员会(CFIUS)。诚然，美国总统没有固有的、单方面的权力来制定与在美国的外国投资有关的、具有法律约束力的规则。宪法赋予美国国会“对外贸易”的权力，而不是行政部门。但美国国会可以而且已经以各种方式将这一权力下放给总统。1988年，国会在所谓的国防生产法案《Defense Production Act》的《埃克森-弗罗里奥修正案》(Exon-Florio Amendment)中做到了这一点。
CFIUS已经存在了十多年，但这项修正案赋予了它真正的权力。修正案授予总统权力，禁止威胁国家安全的“合并或收购”。CFIUS的审查程序现在将可以发挥杠杆作用，可以对此类交易施加前提条件，以缓解对国家安全的担忧。自那以后，CFIUS审查的法定框架可以通过各种方式扩大，但这里需要明确关键一点：国会确实授权给了总统，如果行政部门做出必要的调查结果，他就可以禁止此类交易。
当然，这些在这里都不相关，除非在某个时候有(或曾经有)一笔公司交易受到CFIUS的审查。显然，TikTok的情况就符合这一条。2018年，其母公司字节跳动斥资近10亿美元收购了Music.ly，后在其基础上推出TikTok。和字节跳动一样，Music.ly也是一家中国公司，但并不代表CFIUS对这笔收购没有发言权。
就CFIUS审查而言，其涵盖的“美国企业”是指在美国从事州际贸易的任何实体，不论实控人国籍如何，即使该实体属于外国公司也不例外。当时，Music.ly在被字节跳动收购时可能是一家中国公司，但它在美国有强大的业务，所以肯定符合这一规则。
字节跳动在收购Music.ly时没有寻求CFIUS的批准，这无疑是因为参与这笔交易的人根本不认为它具有国家安全影响。但随着TikTok在美国的受欢迎程度呈爆炸式增长，以及上述两种担忧在过去一年开始激增，情况开始变得截然不同。由于CFIUS的权力延伸到对之前交易的追溯性审查，因此当CFIUS在2019年11月对字节跳动收购交易展开这样的审查时，也就显得不足为奇了。
那么，如果CFIUS得出结论，认为字节跳动不应该被允许收购现在称为TikTok的业务会发生什么?这种情况在过去几年中多次出现，通常的答案是，收购实体必须剥离被收购实体，否则就停止在美国的业务。很明显，同样的事情很可能即将再次发生。
2、字节跳动是否可以就上述裁决提起诉讼？
只能以有限的程度上述，而且最终胜诉的可能性不高。
一般来说，就像根据美国《国防生产法案》采取的其他行动一样，CFIUS的命令不受美国司法审查，至少美国的法律就是如此规定的。但华盛顿特区巡回法院解释说，法令禁止不适用于可能提出的宪法诉求。 正如美国法律界专业人士拉斐拉·韦克曼(Raffaela Wakeman)在2014年解释的那样，哥伦比亚特区巡回法院的裁决批准了一家中国公司提起的程序性正当程序挑战，当时CFIUS发布了一项追溯撤资令，涉及该公司收购的四家美国公司。
该裁决否定了以下观点：即当存在宪法挑战时，CFIUS的裁决完全不受司法审查，也否定了CFIUS的裁决应被视为法院权限之外的政治问题的观点。此外，巡回法院还认为，第五修正案要求必须给予此类命令的主体至少有机会质问CFIUS裁决的非机密证据基础，并提出自己的证据。
随着目前悬而未决的CFIUS审查的进展，字节跳动在过去的8个月里有过这样的机会吗?目前还不清楚，但这项审查已经进行了一段时间，这可能很好地反映了正在进行的证据披露和提交过程。
简而言之，字节跳动很可能正在接受由它引起的所有法律质询。当然，字节跳动仍然可以起诉，反对其可能受到更多审查，反对CFIUS做出过于武断的最终裁定。然而，字节跳动可能很难在这两个方面获胜。换句话说，诉讼迟早会结束，而剥离令很可能仍将有效。
3、美国总统可以直接对TikTok下达“禁令”吗？
有这种可能，这要归因于《国际紧急经济权力法案》(IEEPA)，尽管整个过程十分复杂。
IEEPA是美国国会将宪法对外国商业控制的一个方面授权给行政部门的另一个例子。可以将其视为对外国实体实施禁运以及更有针对性的制裁的一般预先授权，它以刑法制裁为后盾。在一系列广义的情况下，当总统确定美国的国家利益岌岌可危时，就可以动用这个权力。
当总统想要行使这一权力时，他必须首先根据《国家紧急状态法》发布关于特定情况或主题的“国家紧急状态”公开公告，这可以为启用IEEPA做好准备。
根据IEEPA，总统(或通过进一步授权代表总统行事的行政部门实体)可以调查、管理或干脆禁止涉及受制裁实体的一系列活动(特别是包括付款)，并可以冻结该实体的资产，从而禁止与外国实体对这些资产进行所有交易。
一般情况下，总统只在建立具体制裁制度的范围内行使这项权力，对特定实体的实际制裁则要在后续进行。在其他时候，在建立制裁制度的同时，至少要初步确定一组具体实体的名称。
那么，总统是否可以批准制裁字节跳动，从而产生在美国境内禁止TikTok的效果呢?答案是肯定的，尽管总统可能有必要发布一份新的“国家紧急状态”声明，以适应这一不同寻常的情况。在当前的国家紧急状态中，最符合条件的可能就是奥巴马总统在2015年13694号行政命令中宣布的“恶意网络活动”。
但是这似乎有点儿牵强。这一框架显然是出于对打击恶意外国黑客做出的回应，尽管其中有些松散的措辞，但很难用一种涵盖潜在担忧的方式来解读它，即外国公司1)拥有可能提供给外国政府的客户数据，或者2)可能采用与美国利益背道而驰的内容审查政策。
另一种可能性是，行政机构可以证实，从2019年5月开始，TikTok的某些行为属于13873号行政命令的范围。在这种情况下，需要确认特定实体在美国无限制地获取或使用由外国对手拥有、控制、管辖或指挥的人设计、开发、制造或提供的信息和通信技术或服务，增强了外国对手制造、利用信息和通信技术或服务脆弱性的能力，具有潜在的灾难性后果，从而对美国的国家安全、外交政策和经济构成非同寻常的威胁。
然后，13873号行政命令援引IEEPA，继续禁止涉及此类技术的交易，“包括交易是在本命令的颁布日期(2019年5月)之后启动、待决或完成的”，尽管只有在商务部长(与其他官员协商)认定所涉技术或服务与受外国对手管辖或指示的实体有关联，并且这种情况带来以下过度风险的情况下，才禁止涉及此类技术的交易：
A)破坏美国的信息和通信服务;
B)对美国关键的信息和通信服务造成灾难性影响;
C)对美国国家安全“构成不可接受的风险”。
第三个条件可能会被推及到TikTok的案例中。但请注意，根据其本身的条款，13873号行政命令仅适用于2019年5月或之后启动的交易。显然，这已经太晚了，无法涵盖字节跳动收购Music.ly的交易。话虽如此，特朗普政府现在可能选择的一条途径是补充13873号行政命令，在现有国家紧急状态声明的基础上，建立独特的、额外的IEEPA制裁制度。
因此，如果美国总统想要直接封禁TikTok，他可能需要宣布新的国家紧急状态，特别关注外国政府对拥有美国个人信息的数据流的访问，外国政府对内容审查政策的影响，或者两者兼而有之。他当然可以做到这一点，而且新声明现在可能正在起草过程中。但也有复杂的问题，尤其是以外国政府获取基于使用外国公司服务的美国人数据为前提的制裁制度，是否会使美国政府对欧洲法院最近的Schrems II裁决做出强有力回应的过程更加复杂化。
4、封禁TikTok会产生什么影响？
下个问题是，在上千万美国人的手机上已经安装了这款流行社交媒体应用的情况下，这样的制裁将如何发挥作用。很明显，像苹果和谷歌这样的美国公司将不再通过他们的应用商店提供TikTok，那就只剩下现有用户了，考虑到绝大多数用户不太可能从手机上删除这款应用，他们怎么办?
这似乎无关紧要，原因有几个。首先，如果总统以上述方式制裁该公司，TikTok将无法再维持其在美国境内的服务器或任何其他业务或财产，它将不得不完全在IEEPA杠杆无法触及的外国地点运营。其次，它可以继续从那里向美国用户提供内容，但那会是什么内容呢?TikTok依赖于用户生成的内容，而美国的用户基础在很大程度上取决于那些可能不再觉得可以自由发布到TikTok上的用户的受欢迎程度。
对于在美国知名的TikTok“创作者”和拥有大量TikTok粉丝的名人来说，当务之急是，寻找到下一个潜在大平台，并带着他们的粉丝一同离开。
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